При любом сценарии развития ситуации в сфере государственного управления, равно как и при любой стратегии его реформирования, роль общественных институтов и некоммерческих организаций в социально-экономической и политической жизни России в среднесрочном периоде будет быстро возрастать.
Широкое развитие общественных институтов и некоммерческого (так называемого —третьего) сектора становится неотъемлемым признаком перехода к постиндустриальному обществу, сопутствует росту благосостояния граждан и стимулируется ускоренным развитием информационно-коммуникативной среды. Современное и эффективное государство также невозможно без развитого общественного сектора, осуществляющего взаимодействие и
механизмы обратной связи в треугольнике «государство — бизнес — граждане».
Вадим Юрьевич, как необходимо рассматривать общественный сектор экономики?
Необходимо рассматривать, как:
1) необходимый элемент стратегий по повышению качества и эффективности государственного управления и качества государственных услуг;
2) элемент новой социальной политики, соответствующей нынешней стадии социально-экономического развития и задачам модернизации российской экономики и перехода к инновационной стадии развития.
Исследования показывают, что в неформальные практики гражданского общества вовлечена значительная часть россиян (по собственному признанию респондентов, примерно две трети из них являются участниками неформальной волонтерской деятельности, до половины участвуют в денежных пожертвованиях, около трети приходилось участвовать в каких-либо мероприятиях, организованных самими гражданами по месту жительства).
Однако формальные каналы мобилизации общественной активности в стране развиты относительно слабо. Лишь 3 % россиян декларируют свое участие в НКО в качестве добровольцев, лишь 1—2 % россиян указывают в качестве посредников своей благотворительной деятельности какие-либо организации, большинство предпочитают делать денежные пожертвования нуждающимся лично в руки или в форме милостыни. Третий сектор в целом составляют негосударственные некоммерческие организации, насчитывающие примерно 342 тыс.22, однако, по данным исследовательских центров, численность реально действующих НКО составляет не более 38 % формально зарегистрированных.
В последнее время наблюдаются позитивные сдвиги в отношении государства к третьему сектору. Просматривается тенденция к заимствованию государством подходов и практик некоммерческих организаций к решению отдельных социальных проблем. В некоторых сферах признается их большая эффективность по сравнению с государственными социальными системами (в частности, работа некоммерческих организаций с людьми с ограниченными возможностями). Как результат — ведется работа по передаче данных функций в целом в руки некоммерческих организаций на основе социального заказа.
Были созданы в 2000-е гг. формальные институты взаимодействия гражданского сектора с государством (Гражданские форумы, Совет при президенте по развитию гражданского общества и правам человека, Общественная палата); созданы общественные советы практически при всех министерствах и ведомствах. Приняты федеральные законы и программы, поддерживающие развитие НКО через создание возможности формирования целевых капиталов (2006 г.), содействие развитию благотворительности и добровольчества (июль 2009 г.), поддержку социально ориентированных НКО (апрель 2010 г.).
Работают различные программы финансирования НКО, готовится к реализации программа поддержки социально ориентированных НКО (в 2011 г. выделено 900 млн рублей на ее финансирование), в ряде регионов реализована концепция муниципального гранта и/или заказа, конкурсы на консолидированный бюджет.Наконец, принято законодательство о местном самоуправлении с четким разграничением полномочий и функций местного и территориального самоуправлений; наработана практика организации ТОСов и ТСЖ.
Вадим Юрьевич, как все-таки можно охарактеризовать состояние третьего сектора экономики?
Состояние третьего сектора можно охарактеризовать следующими чертами:во-первых, он мал: его трудовые ресурсы составляют 1,1 % экономически активного населения, что меньше на 5—10 процентных пунктов аналогичного показателя в странах Западной Европы, Израиле, Канаде, США, Японии, Великобритании, однако сопоставимо со странами Восточной Европы; Во-вторых, он недостаточно влиятелен, имеет слабый административно-правовой (влияние на процесс принятия решений и контроль за их исполнением) и незначительные
материальные (финансовые, имущественные) ресурсы; в-третьих, он нереспектабелен, т. е. имеет незначительные социальный и символический капиталы — общественную поддержку и доверие граждан, оставаясь во многом без серьезной кадровой подпитки и сильных и компетентных лидеров; в-четвертых, очень велика внутренняя дифференциация и неоднородность общественных институтов, что затрудняет его консолидацию и выработку общей социально-политической позиции.
Тем не менее потенциал сектора выглядит значительным: как уже говорилось, существует значительный разрыв между неформализованными инициативами и институционализированными НКО. Это особенно наглядно проявляется при всплесках массовой активности в связи с различными чрезвычайными ситуациями. В силу изменяющихся обстоятельств общественной жизни общественные институты все чаще получают серьезный энергетический заряд в виде очаговой социальной активности граждан, вынужденных защищать свои экономические или политические права (вынужденная субъектность).
В результате падения в последние годы общественного доверия к государственным институтам и бизнес-субъектам часть репутационного капитала (общественные ожидания и надежды) переходит к общественным структурам. А с ним начинает возрастать и социальный капитал, выражающийся в росте общественной поддержки граждан и появлении в секторе сильных кадровых ресурсов.
Вадим Юрьевич, а что препятствует развитию сектора сегодня?
На данном этапе есть стоп-факторы о которых нужно сказать:
1) противоречивость, неустойчивость и непоследовательность политики в отношениях государства с третьим сектором в целом. Так, значительное число из перечисленных выше механизмов взаимодействия НКО и государственных институтов имеют формальный, имитационный характер, механизмы госфинансирования носят часто непрозрачный, волюнтаристский характер; основные причины этого отношения заключаются в:завышенной оценке риска использования налоговых льгот и других преференций нецелевым образом;недооценке квалификации работников сектора и переоценке риска некачественного исполнения социальных услуг НКО при передаче им части полномочий; коррупционных интересах государственных служащих, входящих в противоречие с общественными интересами, ведомственных интересах;
2) дефицит ресурсов в секторе: недостаток и нестабильность источников финансирования деятельности НКО, недостаток правового, социального и символического капиталов;
3) разрозненность сектора, плохо развитая инфраструктура поддержки его деятельности (включая собственные сети, СМИ, образование, доступные консультационные ресурсы и т.д.), недостаточный уровень прозрачности, подотчетности, демократического управления, саморегулирования.
Недостаток поддержки и настороженность со стороны государственных структур, недостаток финансирования и самоорганизации определяют высокую зависимость НКО от государства и бизнеса. В результате на сегодняшний момент, по мнению большинства экспертов (а также согласно данным, полученным в ходе опросов общественного мнения и обследований НКО), доминирующим субъектом развития общественных институтов в России является
государство.
Именно оно определяет их настоящее и ближайшее будущее, пока общественные институты испытывают дефицит связей с гражданами и признания со стороны общества. Поэтому особое значение для перспектив развития общественных институтов в стране имеют модели и сценарии взаимодействия общественных институтов и органов власти.
Вадим Юрьевич, а какие могут появиться возможные сценарии развития общественного сектора?
Существует несколько преобладающих моделей взаимодействия общественных институтов с органами власти:
1) партнерская модель, при которой государственные органы не пытаются управлять общественными институтами, а участвуют в различных формах диалога с НКО; в свою очередь, общественные институты формируют повестку дня, осуществляют обратную связь, предлагают решения определенных проблем, участвуют в создании новых органов государственной власти;
2) патерналистская модель: в жестком варианте общественные организации полностью контролируются и рассматриваются властью исключительно как передаточные механизмы от руководства к населению, в мягком варианте государство разрешает определенную автономию организаций в обмен на политическую лояльность, обеспечивает определенную поддержку деятельности лояльных организаций (финансирование, льготы и преференции);
3) конфронтационная модель: представители государства видят в лице независимых организаций, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель, опасность для собственной власти и стараются осложнить их деятельность; в свою очередь, общественные организации склоняются к тактике гражданского неповиновения.
Исходя из этого и из перспектив развития некоммерческого сектора, можно построить четыре прогнозных сценария его взаимоотношений с государством:
1) партнерский: высокий уровень гражданской активности, сильный уровень воздействия государства на гражданское общество, высокий уровень поддержки государством организаций гражданского общества;
2) государственнический: низкий уровень гражданской активности, сильный уровень воздействия государства на гражданское общество, уровень поддержки государством организаций гражданского общества — неустойчивый;
3) конфронтационный: высокий уровень гражданской активности, сильный уровень воздействия государства на гражданское общество, низкий уровень поддержки государством организаций гражданского общества;
4) гражданский (демократический): высокий уровень гражданской активности, слабый уровень воздействия государства на гражданское общество, низкий уровень поддержки государством организаций гражданского общества.
Следует признать, что в настоящее время в большинстве случаев взаимодействия в России реализуются модели, основанные на доминировании власти.
И в ближайшей перспективе государственнический сценарий выглядит не только самым вероятным, но практически неизбежным. Однако столь же неизбежное развитие некоммерческого сектора и возрастающий потенциал гражданской активности (особенно в среде городского населения) ставит устойчивость и долгосрочность таких взаимоотношений под сомнение. Вектор социального развития предопределяет наступление в относительно недалекой перспективе (2014—2018 гг.) точки бифуркации (развилки). Вероятный кризис инерционного (государственнического) сценария поставит вопрос о выборе конфронтационной или партнерской модели, причем выбор того или иного в значительной степени будет зависеть от решения государства:
1) осуществить массированные социальные инвестиции в общественный сектор или нет,
2) предоставить общественным институтам большую самостоятельность и полномочия или нет.
При этом следует отметить, что конфронтационный сценарий, при котором государственные институты не будут учитывать ресурсы общественных институтов и конструктивной активности граждан, а будут стремиться подавить их, плохо сочетается с задачами перехода к постиндустриальному обществу и стадии инновационного развития. По этой причине в качестве оптимального следует признать партнерский сценарий.
А какие варианты развития власти и гражданских институтов вы видите, Вадим Юрьевич?
Для обоснования выбора именно этого варианта развития группа выделила четыре зоны интересов власти, которые могут быть реализованы с использованием ресурсов гражданских (общественных) институтов:
1. Конкурентоспособность российского общества и государства в глобальном соревновании.
2. Оптимизация государственных расходов (инвестиций) в социальной сфере, «экономичность» и эффективность государства.
3. Наличие многофункционального партнера, разделение ответственности государства и общественного сектора.
4. Повышение общественного доверия и легитимности государственной политики.
Данные интересы власти (государства) могут быть достигнуты путем наращивания ресурсов общественного сектора (не только и не столько материальных, но институционально-правовых и информационных, символического капитала и т п.) и повышения эффективности их использования. Резкое наращивание ресурсов сектора может быть осуществлено благодаря массированным и стратегически обоснованным социальным инвестициям государства, планомерной передаче гражданскому партнеру государства соответствующих средств и полномочий.
Выводы Вадима Мингалева:
Гражданский сектор общества мал, недостаточно влиятелен, пользуется слабой поддержкой и доверием граждан. Существует значительный разрыв между неформализованными инициативами и институционализированными НКО.
Оптимальной представляется модель партнерских отношений общественного сектора и государства с наращиванием ресурсов сектора благодаря социальным инвестициям государства.
Первым шагом должно стать принятие законов о гражданском (общественном) контроле и общественной экспертизе, об общественном телевидении и радио и волонтерстве.
Необходимо выровнять условия доступа НКО к рынку оказания социальных услуг. Это потребует развития нормативной базы, регулирующей заказ таких услуг (работ) государственными и муниципальными организациями у НКО. Необходимо развивать механизмы целевых потребительских субсидий на приобретение социальных услуг с диверсификацией их провайдеров.
Необходимо содействовать развитию и продвижению конструктивной гражданской активности, ведущей к самореализации, само- и взаимопомощи граждан и наращиванию социального капитала в сообществах.
Клуб сторонников Вадима Мингалева 